Yksityisesti tuotettujen varhaiskasvatuspalveluiden julkinen tukeminen

Ville Ruutiainen

Kolmisen vuotta sitten perheessäni pohdittiin esikoisemme varhaiskasvatuksen järjestämisen kysymyksiä. Selasimme kaupungin sivuilta päiväkoteja ja päädyimme hakemaan varhaiskasvatuspaikkaa kolmesta päiväkodista, ensisijaisesti julkisesta ja toisena ja kolmantena toiveena samalla alueella olevista yksityisistä päiväkodeista. Julkisessa päiväkodissa ei ollut tilaa, joten meidät ohjattiin toisena toiveenamme olleen yksityisen palveluntuottajan asiakkaiksi. Kunta myönsi meille palvelusetelin kattamaan kustannuksia. Kuitenkin muutama päivä aloituksen jälkeen meille vanhemmille tuli olo, että kyseinen päiväkoti ei ollut lapsellemme sopiva.  Olimmekin tyytyväisiä, kun saimme järjestettyä lapsellemme nopealla aikataululla paikan toisesta yksityisestä päiväkodista, jonka kustannukset kaupungin myöntämä palveluseteli kattoi. Lapsemme on viihtynyt hyvin päiväkodissa, ja me vanhemmat olemme olleet tyytyväisiä asiakkaita. Muutaman vuoden asiakkuuden jälkeen päiväkodin omistama yhdistys ajautui kuitenkin taloudellisiin vaikeuksiin ja päätyi myymään päiväkotitoimintansa kansainväliselle päiväkoti- ja hoivaketjulle. Jatkamme kyseisen ketjun asiakkaina.

Tämä perheeni kokemuksiin perustuva esimerkkitapaus havainnollistaa monilta osin varhaiskasvatusjärjestelmässä 2000-luvun kuluessa tapahtuneita muutoksia. Tätä markkinoistumiskehitykseksi kutsumaani muutosta on luonnehtinut perheiden valinnan mahdollisuuksien laajentuminen, yksityisen palveluntuotannon lisääntyminen ja jossain määrin varhaiskasvatuspalveluiden tuottaminen laajamittaisena liiketoimintana. Seuraavaksi tarkastelen Suomessa tapahtunutta varhaiskasvatuspalveluiden markkinoistumiskehitystä sekä sitä, kuinka kuntapäättäjät tätä kehitystä perustelevat.

Varhaiskasvatuspalvelut muutoksessa

Varhaiskasvatuspalveluiden järjestäminen on Suomessa kuntien lakisääteinen tehtävä. Kunnilla on kuitenkin mahdollisuus valita, tuottavatko ne palvelut itse vai hankkivatko ne niitä yksityisiltä palveluntuottajilta. Käytännössä 2010-luvulle saakka ylivoimaisesti suurin osuus varhaiskasvatuspalveluista tuotettiin julkisesti. Yksityinen palveluntuotanto oli pienimuotoista, ja siitä vastasivat lähinnä pienet paikalliset yhdistykset ja yrittäjät. Kunnat pääsääntöisesti ostivat toimijoilta palveluita ostopalveluina.

2010-luvun kuluessa yksityisesti tuotettujen varhaiskasvatuspalveluiden määrä ja osuus ovat kuitenkin trendinomaisesti kasvaneet. Samalla aiempaa suuremmat, kasvuhakuiset päiväkotiketjut ovat alkaneet tuottaa varhaiskasvatuspalveluita. Kansallisen koulutuksen arviointikeskuksen (KARVI) julkaiseman tilastoraportin mukaan yksityisten varhaiskasvatusten piirissä oli tammikuussa 2019 49 748 lasta, mikä vastaa 18,3 prosenttia varhaiskasvatukseen osallistuvista lapsista, kun vuonna 2000 vastaava luku noin 11 prosenttia ja vuonna 2015 noin 16 prosenttia. Markkinoistuminen on edennyt kuitenkin eri kunnissa hyvin eri tavoin: Suomen 295 kunnasta 159:ssä toimii yksityisiä varhaiskasvatuksen palveluntuottajia. Joissain kunnissa yksityisen palveluntuotannon osuus on 40 prosentin tuntumassa, toisissa hyvin pieni.

Vaikka markkinoistuminen konkretisoituu kuntatasolla, lainsäädäntö ja valtakunnalliset linjaukset luovat ja rajaavat sen edellytyksiä ja mahdollisuuksia. Markkinoistumisen edellytyksiä rajaavat toimet ovat liittyneet yksityisen ja julkisen toiminnan sääntelyn yhdenmukaistamiseen. Markkinoistumiselle edellytyksiä ovat luoneet ainakin voiton tavoittelun salliminen (1984), yksityisen hoidon tuen käyttöönotto (1997) ja palvelusetelilain ulottaminen koskemaan varhaiskasvatuspalveluita (2009). Sekä yksityisen hoidon tuki ja palveluseteli eroavat kuntien tekemistä ostopalvelusopimuksista siten, että ne ovat perheille myönnettäviä etuuksia. Yksityisen hoidon tuki on Kelan myöntämä tuki, joka sisältää kiinteän ja tulosidonnaisen osuuden. Koska sen arvo jää kokonaisuudessaankin suhteellisen matalaksi, monet kunnat maksavat sen päälle tulosidonnaista, osittain tulosidonnaista tai kiinteää yksityisen hoidon kuntalisää. Palvelusetelin käyttö lisääntynyt viime vuosina voimakkaasti, ja sen myötä yksityisen hoidon tuen käyttö on vähentynyt muutaman vuoden takaisesta tilanteesta. Palvelusetelit ovat kuntien myöntämiä ja yleensä tulosidonnaisia etuuksia. Palveluseteliä käyttävät kunnat laativat sääntökirjan, jossa määritellään ehdot palvelusetelin myöntämiselle.

Tukimallit kuntapäättäjien puheessa

Markkinoistumiselle siis luodaan edellytykset kansallisella ohjauksella, ja se konkretisoituu kuntatasolla. Kuten KARVI:n tilastoraportista huomataan, edellytysten luominen ei kuitenkaan deterministisesti tarkoita palveluiden tuottamisen yksityistämistä ja markkinoistamista kuntatasolla, vaan monessa kunnassa yksityistä palveluntuotantoa ei ole ollenkaan. CHILDCARE-hankkeessa olemme tutkineet, kuinka niissä kunnissa, joissa on yksityistä palveluntuotantoa, varhaiskasvatuksen markkinoistumista ja yksityisten palvelujen julkista tukemista perustellaan. Aineistona käytimme seitsemän erilaisen kunnan poliitikkojen (N = 18) ja viranhaltijoiden (N =29) haastatteluita. Näissä kunnissa oli käytössä joko yksityisen hoidon tuki tai palveluseteli (Ruutiainen, Alasuutari & Karila, 2019).

Tulosten perusteella varhaiskasvatuksen markkinoistumista ja sen tukemista jäsennetään kolmesta tulokulmasta. Tutkimuksessa käytämme näistä tulokulmista nimitystä kehys. Niistä ensimmäinen, pragmaattisuuskehys, painottaa yksityisen palvelun tukemisen järkevyyttä olemassa olevassa tilanteessa. Toisin sanoen yksityisen palveluntuotannon lisääntyminen ja sen julkinen tukeminen esitetään taloudellisesti järkevänä, pragmaattisena tai välttämättömänä kehityksenä esimerkiksi kunnan talouden tai varhaiskasvatuksen nopeiden kysynnän muutosten vuoksi.

Yksityisen palvelun lisääntyminen tuottaa myös kysymyksiä sen ja julkisen sektorin suhteesta. Niitä koskevan haastattelupuheen nimesimme hallintokehykseksi. Se sisältää kaksi toisistaan eroavaa tapaa jäsentää yksityisen ja julkisen palvelun suhdetta.  Yhtäältä yksityinen palveluntuotanto asemoidaan osaksi julkista palveluverkostoa. Tällöin julkisen sektorin katsotaan olevan valta-asemaltaan vahvempi suhteessa yksityiseen sektoriin. Tämä ilmenee esimerkiksi puheessa kunnan mahdollisuuksista ja käytännöistä säädellä ja kontrolloida yksityistä sektoria. Toisaalta yksityisten varhaiskasvatuspalvelujen katsotaan olevan julkisista palveluista erillinen toimijataho, joka täydentää julkisia palveluja. Sektoreiden välinen ero tuotetaan korostamalla julkisen sektorin roolia pääasiallisena varhaiskasvatuspalveluiden tuottajana. Samalla julkisen sektorin vähäisempi puuttuminen ja markkinamekanismin toteutuminen yksityisellä sektorilla esitetään jossain määrin hyväksyttäviksi.

Analyysissä erotettu kolmas kehys, valintakehykseksi nimeämämme tulokulma, liittyy osin hallintokehykseen, mutta tuo keskusteluun mukaan palvelujen käyttäjät, koska sen ytimessä on kysymys siitä, miten palvelut ovat lapsille ja perheille saavutettavissa. Kun haastateltavat tarkastelevat yksityistä palveluntuotantoa ikään kuin osana julkista palveluverkkoa, he painottavat jokaisen perheen yhtäläisiä – toisin sanoen taloudellisesta tilanteesta riippumattomia – mahdollisuuksia valita haluamansa palveluntuottaja. Kun yksityinen palveluntuotanto asemoidaan julkisia palveluja täydentävään rooliin, perheet esitetään aktiivisiksi markkinatoimijoiksi. Samalla yksityiseen palveluntuotantoon mahdollisesti liittyvä asiakaskunnan valikoituminen hyväksytään epäsuorasti. Yksityisen varhaiskasvatuksen tukimallit esitetään välineiksi joiden avulla erilaiset tavat luoda varhaiskasvatusmarkkinoita toteutetaan.

Lopuksi

Tutkimustulokset havainnollistavat yhtäältä, kuinka markkinalogiikan mukainen ajattelu, joka korostaa taloudellista tehokkuutta, valinnanvapautta ja kilpailun laatua nostavaa vaikutusta, on saanut jalansijaa varhaiskasvatuksen järjestämistä koskevassa keskustelussa. Toisaalta perheiden yhtäläisiä mahdollisuuksia ja palveluiden taloudellista saatavuutta korostavat näkökulmat heijastavat perinteisempää universalismiin perustuvaa ajattelua varhaiskasvatuspalveluiden tuottamisesta. Näyttäisi siis siltä, että markkinalogiikan mukaiset varhaiskasvatuksen järjestämistä koskevat ajatukset kietoutuvat jo olemassa oleviin periaatteisiin muodostaen uudenlaisia järkeistämisen tapoja palvelujen tuottamisesta. Kuten varhaiskasvatuspalveluiden markkinoistumista Ruotsissa ja Iso-Britanniassa tutkinut Ingela Nauman toteaa, hyvinvointivaltioita koskevat politiikat eivät muutu suoraan paradigmasta toiseen, vaan ennemminkin pitävät sisällään sekä historiallisten hyvinvointivaltiota koskevien lupausten kypsyttelyä että uusien polkujen etsimistä.

 

Lähteet:

Naumann, I. 2011. “Towards the marketization of early childhood education and care?Recent developments in Sweden and the United Kingdom.” Nordic Journal of SocialResearch 2 (2): 37–53.

Kansallinen koulutuksen arviointikeskus. 2019. Tilastoraportti varhaiskasvatuksen järjestämisestä.

Ruutiainen, V., Alasuutari, M., Karila, K. 2019. ”Rationalising Public Support for Private Early Childhood Education and Care: The Case of Finland”. British Journal of Sociology of Education, DOI: 10.1080/01425692.2019.1665497

 

Kirjoittaja:

Ville Ruutiainen työskentelee Jyväskylän yliopistossa varhaiskasvatuksen yliopistonopettajana. Hän tekee myös varhaiskasvatuspalveluiden markkinoistumista käsittelevää väitöskirjaansa osana CHILDCARE-hanketta.

Vastaa

Sähköpostiosoitettasi ei julkaista. Pakolliset kentät on merkitty *