Ihmisoikeusvelvoitteiden toteutumisen seuranta oikeusperusteisilla indikaattoreilla

Kansainväliset ihmisoikeudet luovat velvoitteita tietyntyyppiseen toimintaan. Se, miten niistä nousevia ihmisoikeusvelvoitteita käytännössä toteutetaan, on toisinaan monimutkainen, vaikea ja kalliskin prosessi. Oikeusperusteisia ihmisoikeusindikaattoreita muodostettaessa on kyettävä tunnistamaan ihmisoikeuden ja siitä nousevan ihmisoikeusvelvoitteen taustalla olevia merkityksiä ja niistä johtuvia käytännön vaikutuksia.

Ihmisoikeuden taustalla voidaan katsoa olevan jonkin perustavanlaatuisen arvon tai idean, jota halutaan suojella, tai jolla tietynlainen toiminta halutaan kieltää. Tämä suojeltava, ihmisoikeuteen kiinteästi liittyvä arvo käy usein ilmi jo kirjoitetusta säädösmuodosta.

Kirjatutkaan ihmisoikeudet eivät kuitenkaan välttämättä vielä tarkenna sitä, ketä kohtaan varsinaiset ihmisoikeusvelvoitteet syntyvät tai miten niiden perusteella tulisi toimia, vaan ne on kirjattu perin yleisluontoisiksi. Pelkkä säädösmuoto ei siis vielä kerro ihmisoikeusvelvoitetta selkeän säännön muodossa. Ihmisoikeusvelvoitteet on usein laveasti tai yleisesti ilmaistu, eivätkä ne ilmaise suoraan kirjatusta ihmisoikeudesta nousevaa tavoiteltavaa tai kiellettyä toiminnan muotoa. Kansainvälisen oikeuden mukaan päävastuullisena ihmisoikeuksien suojelijana pidetään yleisesti valtiota ja julkista valtaa, jonka on joko aktiivisesti tai passiivisesti tuettava ihmisoikeuksien suojelua alueellaan.

Sinänsä ihmisoikeusvelvoitteita voidaan yhtä lailla oikeudellistaa kuin politisoidakin. Ihmisoikeuksien suojelemisessa ja edelleen ihmisoikeusvelvoitteiden kunnioittamisessa on kyse paitsi oikeudellisista velvoitteista, myös samalla erityisesti poliittisesta tahdosta edistää ihmisoikeuksia ja niiden toteutumista. Julkisen vallan toimenpiteiksi konkretisoituva toiminta on vahvan poliittisesti latautunutta.

Kuinka oikeusperusteisilla indikaattoreilla sitten voidaan seurata ihmisoikeusvelvoitteiden täytäntöönpanoa ja toteutumista? Oikeusperusteisten ihmisoikeusindikaattoreiden avulla voidaan esimerkiksi seurata, minä toimenpiteinä ihmisoikeusvelvoitteista johtuva käytännön toiminta konkretisoituu. Ihmisoikeusvelvoitteiden täytäntöönpano ei kuitenkaan välttämättä kerro vielä mitään varsinaisesta ihmisoikeuden nauttimisen tai sen toteutumisen tilasta.

Oikeusperusteisia indikaattoreita rakennetaan valtion ihmisoikeusvelvoitteiden seurantaan siis pääosin tekemällä valintoja. Indikaattoripohjaisessa tarkastelussa huomio johdetaan johonkin tiettyyn oikeuden osaan ja sen kannalta keskeisen velvoitteen tarkasteluun. Ennen kaikkea ihmisoikeusindikaattorit, samalla tavoin kuin ihmisoikeusvelvoitteetkin, on nähtävä politiikkaa ohjaavina ja siten tiettyä tavoiteltavaa tilaa kohden ohjaavina.

Subjektiivinen kokemustieto osana ihmisoikeusindikaattorien kehittämistä

Subjektiivinen kokemustieto osana laadullista tutkimusta tulisi sisällyttää ihmisoikeusindikaattorien kehittämistyöhön, koska kokemustiedon tutkiminen mahdollistaa laaja-alaisen tutkimuksen oikeuksien muodostamisesta, toteutumisesta ja siitä miten oikeudet koetaan ruohonjuuritasolla. Ihmisoikeusindikaattorien rakentamisessa ja niiden jatkokehittämisessä tulisi pohtia mistä oikeastaan puhumme, kun puhumme ihmisoikeuksista. Vastataksemme oikeustieteiden rinnalla tähän ja muihin sosiaalitieteellis-humanistisiin kysymyksiin, on kysyttävä kriittisesti miten oikeudet määritellään. Lisäksi on kysyttävä kuka ja miksi määrittelee ja laatii käsitteelliset ymmärrykset ihmisoikeuksista ja ketkä toimijat ovat mukana määrittelemässä näitä. On myös pohdittava kuuluuko oikeuksien kohteiden, eli ihmisten, ääni ihmisoikeustutkimuskentällä.

Ihmisoikeusindikaattorien rakentamisessa tulisi huomioida, että lain olemassaolo ei itsessään takaa ihmisoikeuksien toteutumista. Koska oikeus- ja rekisteritieto ei anna todellista kuvaa siitä, miten ihmisoikeudet toteutuvat ja miten ne koetaan ihmisten arjessa, ihmisoikeustutkimuksessa tulisi huomioida oikeuksien kohteet, eli ihmiset. Lisäksi on uskallettava kysyä toteutuvatko oikeudet universaalisti ruohonjuuritasolla ja miten valtasuhteet vaikuttavat ihmisoikeuksien muodostumiseen ja toteutumiseen.

Subjektiivinen kokemustieto on osa laajempaa laadullisen tutkimuksen kenttää. Kokemustieto on hyvin henkilökohtaista ja se on aina sidottu ihmisen omiin kokemuksiin ja tuntemuksiin sekä aikaan ja ympäristöön. Kokemustiedon hankinta ja analysointi on työlästä ja aikaa vievää. Ihmisillä voi olla erilaiset ymmärrykset oikeuksistaan ja siitä miten ne toteutuvat arjessa ruohonjuuritasolla. Vaihtelevien kokemusten analysointi on työlästä ja vaatii resursseja. Tästäkin huolimatta, kokemustieto on arvokasta tutkimusmateriaalia. Kokemustiedon tutkimuksella voidaan myös arvioida ihmisoikeuksien toteutumisessa tapahtuneet muutokset, osuus mikä tilastoaineistoanalyysissä jää usein puutteelliseksi. Ilman subjektiivista kokemustietoa on vaikeaa arvioida, täyttävätkö oikeudet niille asetetut edellytykset sekä tavoitteet.

Ihmisoikeustutkimuksen ja indikaattorien rakentamisen ja jatkokehittämisen ei tule perustua ainoastaan määrällisiin oikeus- ja rekisterimateriaaleihin. Subjektiivisen kokemustiedon laadullinen analyysi tuo muutoin hyvin määrälliseen ihmisoikeustutkimuskenttään sen tarvitseman lisäulottuvuuden. Sisällyttämällä laadullista aineistoa ja tutkimusmetodeja, saadaan laaja ja kokonaisvaltaisempi syy-seuraussuhteisiin pohjautuva ymmärrys kulttuurien ja yhteiskuntien kehityksestä ja ihmisoikeuksien todellisesta toteutumisesta. On tärkeää tutkia mitä tapahtuu ennen ja jälkeen lakien ja normien säätämisen. Yhdistämällä oikeus- ja rekisterimateriaaleja subjektiiviseen kokemustietoon ja analysoimalla niitä monimetodisesti, voidaan rakentaa kokonaisvaltaiset ihmisoikeusindikaattorit.

Kirjoittanut Niina Meriläinen

Millainen on hyvä ihmisoikeuksia mittaava indikaattorikehikko?

Jotta ihmisoikeuksien kokonaisvaltaista toteutumista voitaisiin mahdollisimman tehokkaasti ja totuudenmukaisesti mitata, on pohdittava millaista tietoa ja mitä tietoa indikaattorien avulla tulisi kerätä. Onnistuneen indikaattorikehikon luominen vaatii laaja-alaisen tiedon keruuta ja kokoamista sekä useiden osa-alueiden huomioon ottamista indikaattorityössä.

Ihmisoikeuksia arvioitaessa on koottava tietoa erilaisista menettelytavoista, kuten laeista ja valvontamekanismeista, joilla valvotaan ihmisoikeuksien toteutumista ja niihin kohdistuvia loukkauksia. Indikaattorikehikon tulee myös kerätä ja analysoida ne ihmisoikeussopimukset, jotka velvoittavat valtiota ja arvioida niiden yhteensopivuus ja kehitys suhteessa siihen, onko valtio sitoutunut kyseisiin oikeusvelvoitteisiin ja ratifioinut tarkastelun kohteena olevat ihmisoikeussopimukset.

Tämän lisäksi on otettava huomioon se informaatio, joka käsittelee tosiasiallisesti ihmisoikeuksien valvontaa ja rikkomustilanteiden määriä. On tarkoituksenmukaista arvioida oikeuksien yksilötason saaatavuus ja arvioida minkä laatuisia järjestelmiä on saatavilla. Kehikon tulisi myös ottaa huomioon ihmisoikeuksien käytännön tason toteutuminen. Tällöin ihmisoikeuksien tosiasiallinen toteutuminen ja niiden mittaaminen, sekä kansalaisten kokemukset oikeuksien toteutumisesta ja rikkomuksista toimivat oikeuksien toteutumisen mittaristona. Yksilöiden osallistettavuutta ja aktivointia osana indikaattorikehikon luomista ja indikaattorien keräämistä tulisi kannustaa.

Tästä mallista saadaan moniulotteinen, kun kehikossa otetaan huomioon sekä valtion että paikallishallinnon tasot, sillä esimerkiksi peruspalvelut ja niiden turvaaminen jakautuu valtion ja kunnan tehtäviin. Hyvä indikaattorikehikko tämän lisäksi kerää sekä kvantitatiivista että kvalitatiivista aineistoa. Toisinaan saatavilla oleva tieto olisi tarkoituksenmukaista myös kategorisoida esimerkiksi iän, sukupuolen, asuinpaikan, etnisyyden, tuloerojen tai muiden sosiaalisten eroavaisuuksien mukaan.

Lopuksi kehikkoon voidaan kerätä sellaisia indikaattoreita, joita kansalaiset ymmärtävät ja arvostavat. Halutessaan malliin voidaan kerätä lisäksi kansallisia trendejä ja arvoja kuvaavia sekä mittaavia indikaattoreita. Mahdollisimman monipuolinen ihmisoikeusindikaattorikehikko voi näin ollen helposti valinnoillaan levittää ihmisoikeustietoisuutta ihmisoikeusongelmista ja polttavista ihmisoikeuskysymyksistä.

 

Yhteiskunnallista kehitystä seurattava laaja-alaisesti

Erilaisilla indikaattoreilla ja niistä rakennetuilla malleilla voidaan tarkastella yhteiskunnan tilaa ja siinä tapahtuvia muutoksia. Perinteisesti erityisen tarkasti on seurattu kotimaisen tuotannon arvoa ilmaisevaa bruttokansantuotetta (BKT), jonka nousujohteisen suunnan katsotaan usein vaikuttavan positiivisesti talouden ohella myös muihin yhteiskunnan osa-alueisiin. Talouskasvuun yltäneet maat luokitellaan onnistujiin, joista muiden on syytä ottaa esimerkkiä.

Yhteiskunnallisen kehityksen typistäminen BKT:n kaltaiseen mittariin antaa kehityksen suunnasta liian yksipuolisen kuvan. Talouskasvun merkitystä kiistämättä on selvää, että kasvu ei lähtökohtaisesti tarkoita siitä saatujen hyötyjen tasapuolista jakautumista eri väestöryhmien kesken. Esimerkiksi talouskasvusta nauttineessa Britanniassa kokoaikaisesti työskentelevälläkin voi olla vaikeuksia saavuttaa elämiseen riittävää tulotasoa.

BKT:n käyttöä yhteiskunnallisen kehityksen indikaattorina kritisoinut taloustieteilijä Joseph Stiglitz on korostanut laaja-alaisemman mittariston kehittämisen tarvetta. Tämä ei ole tärkeää vain moniulotteisemman kuvan saamiseksi vaan myös siitä syystä, että se mitä mittaamme vaikuttaa siihen mitä teemme. Väärät indikaattorit voivat johtaa tekemään yhteiskunnan hyvinvoinnin kannalta huonoja ratkaisuja.

Perustuslain 1 §:n mukaisesti julkisen vallan tavoitteena on turvata ihmisarvon loukkaamattomuus ja yksilön vapaudet ja oikeudet sekä edistää oikeudenmukaisuutta yhteiskunnassa. Rakentamalla kansalliseen kontekstiin sopiva perus- ja ihmisoikeusindikaattorimalli voidaan seurata tämän tavoitteen toteutumista ja vastata tarpeeseen kehittää yhteiskunnan tilaa ja siinä tapahtuvia muutoksia talouskasvua moniulotteisemmin kuvaavia mittareita.

Perus- ja ihmisoikeusindikaattorit tarjoavat uuden näkökulman yhteiskunnallisen kehityksen seuraamiseen. Talouskasvua voidaan pitää perus- ja ihmisoikeuksien toteutumisen kannalta olennaisena, mutta on myös tarpeellista kysyä mitkä ovat niitä asioita, joita haluamme viime kädessä edistää. Perus- ja ihmisoikeudet ovat yhteiskuntamme periaatteellista ydinsisältöä ja ansaitsevat osakseen omat indikaattorinsa, joilla niiden toteutumisen tilaa voidaan mahdollisimman kattavasti arvioida.

 

Ihmisoikeuksia koskevan tiedon valjastaminen indikaattoreiksi

Ihmisoikeuksia on mahdollista tarkastella huolellisesti ja erityisesti kehitetyillä indikaattoreilla ja indekseillä, joilla tavoitellaan ihmisoikeuksien parempaa toteutumista. Indikaattoreiden avulla ihmisoikeuksista on mahdollista tarjota uudenlaista tietoa sekä konkretisoida käytännön toimia ihmisoikeuksien edistämiseksi.

Ihmisoikeuksien valjastaminen indikaattoreiden muotoon edellyttää huolellista valmistelua. Ainoastaan tunnistamalla oikeuden sisältö, ominaisuudet ja toteuttamiskonteksti kyetään muodostamaan laadukkaita ihmisoikeusindikaattoreita. Indikaattoria muodostettaessa tarkasteltavana olevasta ihmisoikeudesta kyetään kuitenkin ottamaan vain rajallinen osuus haltuun, tarkastelun keskittyessä oikeuden keskeisimpiin ominaisuuksiin.

Pyrittäessä muodostamaan tällaisia tiettyjä tunnuslukuja ihmisoikeuksien toteutumisen tilasta on ensimmäiseksi kyettävä arvioimaan tarkasteltavana olevasta oikeudesta johtuvat velvoitteet sekä se, kenelle ne on kohdistettu. Myös tavoiteltava päämäärä on oltava selvillä eli toisin sanoen se, mitä halutaan mitata. Toisinaan tarkasteltavana olevalla oikeudella saattaa olla mahdollista toteuttaa vastakkaisiakin intressejä.

Indikaattorin muodostamisessa tulee lisäksi huomioida kriittisesti oikeudellisesti relevantin tiedon moninaisuus ja erilaiset tiedon tuottajainstanssit. Myös indikaattorityypin valinnalla on merkitystä sen suhteen, minkä tasoisena ihmisoikeusvelvoitteisiin sitoutumista halutaan mitata. Ihmisoikeuksien toteutumisen tilasta muodostettavat indikaattorit voidaan jakaa kolmeen eri portaaseen: Rakenneindikaattoreilla voidaan rajallisesti tarkastella sitoutumista kansainvälisiin ihmisoikeusvelvoitteisiin. Työläämmän valmistelun vaativilla prosessi-indikaattoreilla voidaan tutkia niitä toimenpiteitä, joilla valtiot edistävät ihmisoikeuksia. Ihmisoikeuksista nauttimisen tilaa voidaan puolestaan tarkastella lopputulosindikaattoreilla.

Taustatyön lopputuloksena olevan lähtöhypoteesin on oltava selkeästi rajattu, jotta indikaattorit tuottaisivat mahdollisimman tulkittavissa olevan lopputuloksen. Oikeusperusteisen ihmisoikeusindikaattorin onnistunut rakennusprosessi tarjoaa mahdollisuuden operoida tilastollisesti tuotetulla tiiviillä informaatiolla ja puuttua ihmisoikeusloukkauksiin.

Perus- ja ihmisoikeusindikaattorien kehittämishanke käynnistyy syksyllä 2015

Tampereen yliopiston julkisoikeuden tutkimusryhmä toteuttaa vuosina 2015-2016 valtioneuvoston kanslian rahoittaman perus- ja ihmisoikeusindikaattorien kehittämishankkeen. Näillä sivuilla kerrotaan hankkeesta.

Hankkeen kuvaus sivulta löytyy yleiskuvaus hankkeesta. Tutkimusryhmän jäsenet ja yhteystiedot löytyvät vastaavasti tätä koskevalta sivulta.

Sivuilla julkaistaan myöhemmin linkkejä ihmisoikeusindikaattorien kehittämiseen liittyviin tietolähteisiin.